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国外粮食宏观调控政策的经验分析

发布时间:2019-10-13 02:52:15

国外粮食宏观调控政策的经验分析

内容摘要:粮食宏观调控政策在任何国家的农业和宏观经济政策中都占有重要位置。国际上粮食宏观调控的类型总体上可分为三种:以总量控制和收入支持为特色、以高保护为特色和以国家收购为主的管理类型。美、欧、日等国家和地区在实施价格支持、直接补贴、储备调节、法律保障、贸易促进、信息服务等粮食宏观调控政策中已经积累了丰富的经验,调控政策全面、成熟,调控手段完备、有效,对于完善我国粮食宏观调控政策具有一定的借鉴意义。

一、国外粮食宏观调控政策概况

(一)调控政策的内容与基本类型

国际上粮食宏观调控政策的制定和实施,一般包含在总的农业支持政策中。调控政策不仅与WTO贸易体制有关,也与各国的具体情况相关。总体上看,调控政策的主要内容包括直接补贴、价格支持、收入保障、基础设施建设和公共服务等五个方面。调控手段主要依据国家立法或相关法案,由农业部门进行具体管理和操作,并利用贸易促进和政府信息服务等措施来加强引导,维护市场体系运行的高效率。调控的类型总体上可以分为三种基本类型:

1.以总量控制和收入支持为特色的管理类型

该类型主要特点是通过对粮农的收入支持来保护农民种粮积极性,通过限定种植面积来控制粮食总产出及财政负担。美国通过限定收入支持的数量来控制粮食面积,对农民的收入支持政策有三种。一是价格保护。联邦政府向农场主提供“无追索权”短期贷款。这里的贷款率实际上相当于粮食的最低保护价。二是直接支付。政府对种粮农场每年给予固定补贴。三是收入保证。政府制定一个保证农场主收入的“有效价格”,当上述直接支付、粮食出售价格之和小于“有效价格”时就对农场主进行补贴。

2.以高保护为特色的管理类型

主要特点是对国内的高收购价保护和对国外进口的严格控制政策。欧盟粮食政策的核心是干预价格、目标价格和门槛价格体系,实行对农民售粮的最低保护价、粮食销售市场的最高限价和农产品进入欧盟市场的最低进口门槛价。1999年欧盟改革农业政策方案,降低支持价格水平,实行直接收入补贴、环保补贴及其他补贴。1995年,日本颁布实施新粮食法,实施对农户直接支付、稻作安定经营补贴、自然灾害补贴等直接或间接的补贴政策,对其粮食进口实行极严格的关税化管理。

3.以国家收购为主的管理类型

主要特点是国家垄断粮食购销市场。加拿大对小麦、大麦购销实行垄断经营,统购统销,统一价格,分期付款,二次结算。澳大利亚小麦局预付小麦收购款的保证价格,是市场售价减去经营管理费用后净收入的95%,销售收入低于保证价格时政府给予补贴。印度粮食公司在粮食收获前1个月制定当年收购计划,并按不低于最低保护价的收购价格从农民手中购买粮食,政府限制私人收购的数量、限制私人粮商外运粮食的数量、限制银行向私人粮商贷款。

(二)调控政策的适应性、效率及变化趋势

国外农业发达国家实行的粮食调控政策,是与其特殊的经济和社会条件相适应的。这些条件包括:国家的财政支付能力强,农民在社会中所占比例很小,数量相对很小;每个农场的规模较大,土地连片,种植较为单一,易于准确统计;农民和有关农业部门的素质较高,制度严密,不大可能出现舞弊及政策的变形走样等。

在调控政策中,价格补贴效率不高受到普遍关注。根据经合组织测算,发达国家价格政策补贴的效率仅仅为25%左右,即政府通过价格支持措施每拿出1元钱,农民所能获得的仅仅是0.25元左右。与此同时,政府的财政支出包袱也因过剩库存产品的不断增加而日益沉重。

在调控政策实施中,由于WTO谈判要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策、全球对农村社会和环境目标的重视程度日益增强等,这些发达国家正在寻找更好的补贴手段和积极调控方法,比如调减价格支持补贴,增加直接补贴使用的范围等,来改善对农民的收入保障和促进粮食市场的稳定运行。

二、价格支持

(一)美国的价格支持

政府进行价格支持的主要目标是在不破坏市场机制调节农产品供求的基础性作用的同时维持价格平稳,通过间接干预调控市场,缓解由于农产品过剩所导致的经济和社会的动荡。具体包括:(1)以“平价率”作为支持的标准;(2)实施作为最低保护价的农产品抵押贷款;(3)目标价格制;(4)无追索贷款;(5)储存或缓冲库存;(6)生产和销售限额;(7)扩大需求和粮食援助计划;(8)投入物和劳务补贴;(9)食品券计划。

政府进行价格支持的主要手段是数量管理与财政补贴相结合。政府对主要农产品如小麦、玉米、棉花等都确定了目标价格,如果当年生产的农产品市场价格低于目标价格,政府则向农民补贴二者的差额。类似的补贴方式还有无追索贷款。1990年农业法规定,小麦、饲料谷物的基本贷款率为最近5年市场平均价格的85%,稻米和棉花的基本贷款率为平均价的75%~85%。如果当年的市场价格低于贷款率,政府必须按贷款率收购农产品,从而农民不必还贷。但政府的补贴是有条件的,凡是享受直接补贴的农民必须参加政府的休耕计划和水土保持计划:要有7.5%的耕地休耕;另有15%的耕地不予补贴。

需要值得一提的是,1996年农业法从根本上推翻了60多年来逐步形成的农产品价格支持政策,规定要在7年内完全取消政府对农场主提供的收入和价格补贴,使之完全面向世界市场。新法律也取消了对农作物耕种面积的限制,农场主可以根据世界市场对美国产品需求决定自己种植的品种和种植面积。新法律保留了基本的无追索贷款,但方法上有所修正。为了使美国的农业平稳地过渡到新法律规定的目标,该法律规定,在7年过渡期内,设立“生产灵活合同补贴”以替代价格支持补贴。

(二)英国和法国的价格支持

英国政府对农产品价格的干预主要依据农产品供求的变化,实施法定价格和保证价格。供求平衡时实行自由价格,供不应求时实行法定价格,供过于求时实行保证价格。自由价格完全由市场来决定;法定价格由政府与农民协商而定;保证价格不影响农产品自由贸易,市场上的价格仍然由自由贸易状况所决定,因此,保证价格实质上是政府干预下的自由价格。英国的主要农产品实行保证价格,其中有一部分是欧盟范围内规定的谷物、牛肉价格,另一部分是英国自己规定的羊肉、酒、橄榄油价格。蔬菜、水果等实行自由价格。猪肉等则实行完全的自由价格,政府不加任何干预。英国主要是通过提高农产品进口关税、对进出口农产品提供补贴以及对若干农畜产品给予价格保证等办法,来保护和发展本国的农业。

法国政府在二战后初期就对大部分农产品价格实行严格管理,具体做法有四个方面。一是建立农产品市场管理组织。根据不同种类的农产品,分别设立一个由政府官员、生产者、中间商和消费者的代表组成的农产品市场管理委员会。二是制定农产品价格。农产品市场管理委员会在每个农业年度开始之际,根据市场供需情况制定一组价格。主要有三种价格:(1)目标价格。这是农业生产者在国内或欧盟内农产品短缺地区渴望得到的最高价格,也称指导价格,一般是在农产品上市之前规定的。根据具体情况,各年度间的目标价格可以有变化,也可以维持数年不变。在一个农业年度内,目标价格一般高于市场价格,是农产品价格变动的上限,市场价格应低于它,而不能高于它。如果市场价格高于目标价格,政府就要在市场上抛售商品,加以平抑。(2)干预价格(收购价格)。这是农业生产者保证可以看到的最低价格。干预价格一般比目标价格低10%~15%左右,是一种保证价格,目的是要维持市场价格不致跌到这个限度以下,以保护生产者的最低利益。(3)门槛价格(闸门价格)。这是外来农产品到达口岸的最低进口价格,大约相当于目标价格减去外来农产品从口岸到国内或欧盟内农产品最短缺地区的运输费用的差额,一般在目标价格与干预价格之间。三是干预农产品市场。当农产品市场价格低于干预价格时,政府按干预价格收购全部过剩农产品,或对生产者主动储存、撤离市场等给予补贴,或通过变动进出口关税及补贴调节进出口,使市场价格维持在干预价格之上。当农产品市场价格高于目标价格时,政府按目标价格大量抛售其储存的农产品,或通过变动进出口关税及补贴调节进出口,使市场价格维持在目标价格之下。四是建立农产品干预基金。

(三)日本的价格支持

日本政府对农产品价格管理的主要做法是保持农产品价格稳定。日本政府对农产品价格管理比较严格,价格形式有统一价格、稳定价格(安定价格或稳定幅度价格)、最低保护价格和稳定价格基金等。实行统一价格的主要是大米,由政府统一规定大米的收购价格和销售价格。牛肉、猪肉等实行“稳定带价格”,即价格虽然由市场决定,但政府要根据市场供求,确定一个价格上下浮动的幅度。对糖料、砂糖、麦类、土豆等则实行最低保护价格。对加工乳制品的鲜奶、大豆、油菜籽等实行基准价格。当市场价格低于基准价格时,政府付给农民补贴。对蔬菜、加工用水果、肉用仔牛、鸡蛋等价格变化大的商品实行稳定基金制度。当市场价格低于基准价格时,差额部分由生产者与政府共同出资的“稳定基金”补齐。

三、直接补贴

(一)美国的直接补贴

1.生产灵活性合同补贴

美国的这种直接补贴是最典型的脱钩收入补贴。生产灵活性是指采用了这种补贴方法之后,生产者无论生产什么,其所享受到的这种补贴都不受影响,因此具有充分的生产决策灵活性。这种补贴的法律根据是1996年的联邦农业改进与改革法案(FAIR)。其主要内容是自由种植和政府逐步减少对农业的补贴。

2005年5月美国实施新农业法后规定,即在今后10年里,政府用于农业的拨款将达1900亿美元,比以前实行的农业法的开支增加了80%。新农业法表明布什政府的农业政策发生重大转向。这项新农业法在国内遭到不少人的反对,他们认为大幅度增加农业补贴将使美国的预算赤字大幅增加。与此同时,世界许多国家也纷纷批评美国增加农业补贴的行动。

2.土地休耕保护计划

土地休耕保护计划最早是根据1985年的“食品安全法案”提出的,当时的目标是休耕4500万英亩耕地。1996年“联邦农业改进与改革法案”延长了这项计划,计划到2002年,休耕保护土地3640万英亩。

按照这项计划,农民可以自愿提出申请,与政府签订长期合同,将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地,时间为10~15年。这项政策的目的是减少水土流失,增加鱼类和动物的栖息地,改善水体质量,保护土壤,改善农村景观等。进入计划的土地一是要休耕、退出粮食种植,二是要采取植被绿化措施,包括种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木等。

3.农业灾害补贴

从政府支出的角度,美国农业风险管理政策可以分为以下三类:一是灾害救济政策:是根据每年的自然灾害发生后的情况确定的,属于一事一议性质的。各个年度之间变化很大。农民在播种时并不知道发生灾害后作用,被视为“绿箱”政策;二是特大灾害保险政策:农民只需要对每种作物缴纳60美元的手续费,就可以参加。特大灾害保险的保险程度很低,只适用于实际产量低于正常产量的50%的情况;三是多种灾害保险政策:从类别上看,可以细分为单个农场的产量保险、单个农场的作物收入保险、以县为单位的产量保险、以县为单位的作物收入保险等。由于不能充分满足WTO“绿箱”政策的标准,也由于美国的黄箱政策支出很少,因此美国主动地将此类保险政策支出列为黄箱政策。

(二)欧盟的直接补贴

欧盟对农民的直接补贴的主体是“蓝箱”(即介于WTO规定的绿箱与黄箱之间)政策补贴。其特点是按固定的面积和产量进行补贴,补贴的基本原理很简单,但是具体操作方法十分繁琐,对各种情况规定的十分详尽。

1.按种植面积补贴

按照欧盟2000年农业政策改革计划,谷物的支持价格在两年之内共降低15%。为了部分地弥补价格降低对收入的影响,农民将按照面积和产量获得政策直接补贴(欧盟对谷物等的价格支持仍然存在,但是支持价格水平大大下降)。农民可以根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。每公顷面积的补贴额,各种作物之间有所不同,不同地区也不同。

2.休耕补贴

休耕补贴分为两种,一种是面积补贴中所涉及到的,每年同面积补贴一起申报,作为享受面积补贴的前提条件,大农场必须休耕10%;此外,大小农场均可以自由休耕。另一种是多年性休耕,至少休耕10年以上。休耕地的总体要求是:休耕地不能裸露,至少应当绿化,或者种草;休耕地不能施肥,不能施农药;等等。

3.环境保护补贴

对于在农业生产中采取了一定的方式,使得生产对环境的影响向着有利于环境保护的方向发展,则通过给予一定的补贴给予鼓励。环境保护补贴的基本原则是:自愿参加,至少5年,遵守有关环境保护的规定。具体又分为四种不同的类型:一是生态农业;二是粗放型草场使用,包括将耕地变为粗放使用型草场;三是对多年生作物放弃使用除草剂;四是多年性休耕。

(三)日本的直接补贴

日本对农民的直接补贴主要是2000年出台的对山区、半山区的直接支付制度。这种措施属于世贸组织规定的“绿箱”政策中的地区援助措施。补贴有两个基本条件:(1)受补贴的地区是符合客观标准的条件不利地区;(2)补贴的额度控制在一定的范围内,不超过地区由于条件不利所受到的损失。补贴的对象是处于根据有关法规划定的山区和半山区中的农田。

为确保直接补贴取得预期的效果,政府要求按村落签订协议,以村落为单位,全体村民参加,以求整体协调;对达不成村落协议的地方,也可以与单个农户签订协议。享受补贴的对象可以是农户,也可以是农户的合作组织。

四、储备调节

(一)美国的储备粮管理

美国的粮食储备主要分为四种:一是正常储备,即粮食生产者和加工商正常经营的周转性库存;二是缓冲储备,即两个生产年度间调节供求的粮食储备,由政府和私人共同参与;三是农民自有储备,即参加自有储备计划的农民储存的粮食;四是政府储备,即政府为确保国家粮食安全而设立的储备,由商品信贷公司经营,在市场粮食价格大大高于农民抛售价格时才予以投放市场。

美国政府对粮食仓储业的管理主要通过市场进行调控,通过法规实行有效监督。委托代储粮食储备制度是美国在粮食流通领域实行粮食市场调控、稳定粮食供给、确保粮食安全的主要措施。美国粮食储备的执行机构是联邦政府的农产品信贷公司(CCC)。当市场价格低于贷款利息时,农民可以将粮食交给农产品信贷公司,这部分粮食就形成储备;如果市场价格高于贷款利息时,政府需要增加储备,就从市场采购。美国政府对粮食的补贴主要通过销售贷款补贴、反周期补贴、固定直接补贴等三种不同形式执行。美国储备粮体系的运行和管理具有五个突出的特点:(1) 农场储粮是储备体系的主体;(2) 商业性仓储是储备体系的辅助。美国共有商业性粮仓11818处,占总仓储能力的42%;(3) 运用政策性信贷杠杆手段进行市场调控;(4) 政府储粮实行委托代储方式;(5) 通过法规进行有效管理与监督。

(二)法国的储备粮管理

法国的粮食经营主要是农业合作社和粮食经营商,全国约有330家合作社和800户粮商。农业合作社是法国粮食经营的主体,其销售的粮食规模占当地粮食生产总量的近70%。政府储备的粮食数量较少,储备规模主要集中在农业合作组织和农庄。

法国粮食储备主要实行国家采购,即按照“干预价格”收购农民的粮食。干预价格是欧盟为了保护农民收入不受价格较大波动影响,根据欧盟各国粮食生产、库存、需求状况,以及国际粮食生产形势和价格走势等因素综合考虑而制定的收购价格。法国粮管局(ONIC)是政府的粮食和储备粮管理机构。但法国粮管局不拥有仓储设施,为实现公共储存或临时储备,需要向商业收购机构或专业仓储公司租用仓储设施,政府拥有粮权,并支付相应费用。也可以同私人企业签订收购合同,支付储备期间的费用补贴,委托私人企业进行储备。

(三)日本的储备粮管理

从20世纪20年代到90年代末,日本的粮食流通体制大体经历了“自由买卖——国家统购统销——流通双轨制——完全市场化”的发展演变过程。《新粮食法》对储备粮的性质、用途、数量和管理都作了明确规定,对设立的专项储备,由政府与民间共同负责,以政府为主。民间储备由自主流通法人负责,费用由政府进行部分补贴。政府的储备大米由政府根据国内生产的丰歉决定是否抛售或增加储备,通过储备的调整平衡市场价格。当跨年库存超过计划储备量时,可将一部分作为追加的政府储备,并根据《自主流通法》进行适当的调整保管。

五、法律保障

发达国家对农业的农业支持和粮食调控政策是通过法律的形式来实现的,从而可保证农业政策的连续性和稳定性,同时也可节约政策制定和执行成本。最为典型的是美国政府通过2002年颁布的“农业新法案”对美国未来10年的农业支持政策给予了明确的法律规定。通过粮食法律制度的建设,并依靠粮食法律法规来规范粮食管理,有力地鼓励了粮食生产,保护了粮食生产者利益,促进了粮食有序流通。

欧盟的成员国多数有完善的农业体系,法律是其进行调控、干预、管理、监督粮食经济活动的主要手段,以此保证了粮食生产和流通正常、有序进行。欧盟内部实行统一的农业和农产品贸易政策,于2001年1月开始实施共同农业粮食政策改革的新纲领《欧盟2000年议程》,其主要内容是引进市场导向机制,进一步减少对粮食等主要农产品的价格保护,通过直接补贴来平衡降价对农业生产者造成的损失。议程还提出了促进农村综合发展、保护农村环境、保证食品安全等措施,是欧盟建立21世纪粮食安全与新农业、新农村的战略计划。

六、贸易促进

美国、欧盟等发达国家和地区历来都重视农产品出口和贸易。美国把支持农产品出口作为政府支持农业的重点,设立了一系列出口促进项目,不断寻找开发新的海外市场,为美国农产品生产的增长创造机遇。

美国的农产品出口支持项目由美国农业部海外农业服务局(FAS)负责管理。2002年新的农业法案出台后,美国对原有农产品出口促进和食品援助项目进行了调整,重点项目得到了保留和加强,农产品出口支持力度进一步提高。目前,美国农产品出口促进和食品援助项目共分四大类,即:直接出口补贴项目,食品援助项目,商品农作物出口信贷担保项目,出口促进项目。

2004年6月17日,美国农业部公布了出口促进项目中三项计划和2004年度的拨款额度及资金分配方案。这三项计划包括市场推进计划(MAP)、海外市场开发计划(FMD)和质量样品计划(QSP),拨款总额度约1.6亿美元,71个美国农业贸易促进组织获得了资金支持。这三项计划在美国开发海外农产品市场的过程中发挥着非常重要的作用,在2002年美国修订农业法时均得以保留或加强。

七、信息服务

目前世界多数国家都建立了粮食市场信息发布制度,由主管农业的权威部门、以固定的渠道、按规范的格式(如供求平衡表)、定期发布粮食的生产、库存、消费、价格等统计和预测数据,对粮食市场的运行影响很大。美国是开展这项工作的典型。美国农业部由农业展望局(WAOB)牵头,定期组织专家,通过对农产品生产、库存、加工、出口等环节统计计算和研究分析,每月要定期发布美国及世界主要农产品供求分析报告;由经济研究局(ERS)牵头,每年要发布10年期美国及世界主要农产品供求展望报告。这些信息在发布当时不一定绝对准确,但由于公开发布接受社会监督,同时不断根据最新的信息进行定期修正,建立了良好的改进机制,数据的质量不断提高,逐渐形成了一套比较公认和具有价值的信息,在引导粮食市场运行方面发挥了其他手段不可替代的功能。

(作者:农村经济研究部 秦中春 张云华;财政部科教司 丁学东;财政部农业司 张岩松 魏维 周艳伟 王瑶来)

(作者:佚名)

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